La Procuraduría, ¿una entidad innecesaria?

Varios juristas consideran que la existencia de la Procuraduría no tiene sentido porque sus funciones redundan en las de otras entidades. Otros creen que se podría reformar sin eliminarla.

El presidente electo Gustavo Petro confirmó que quiere eliminar la Procuraduría para llevarla a la rama judicial y convertirla en una Fiscalía Anticorrupción.

“No se trata de echar a la calle a los miles de empleados de la Procuraduría, que tienen unas experiencias investigativas ligadas en su mayoría a ejes jurídicos del derecho disciplinario. Se trata de que se convierta en la gran Fiscalía Anticorrupción, que fue una propuesta de campaña que creo que es lo más coherente con la Convención Americana de Derechos Humanos. Es decir, una Procuraduría que pase al poder judicial”, dijo Petro, este martes, en La W Radio.

Según el presidente electo, de esa forma se cumpliría con el fallo que emitió la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) en julio de 2020 y que ordena al Estado colombiano adecuar su ordenamiento jurídico para evitar que funcionarios de elección popular sean destituidos con sanciones administrativas, como las de la Procuraduría General, sin que haya decisiones judiciales en firme.

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La pelea de Petro con la Procuraduría

La sentencia de la Corte IDH, de hecho, responde al caso del propio Gustavo Petro, a quien el entonces procurador Alejandro Ordóñez, en diciembre de 2013, destituyó como alcalde de Bogotá e inhabilitó para ejercer cargos públicos por 15 años por las presuntas fallas en el cambio de modelo de basuras en la ciudad.

Petro logró volver al cargo en abril de 2014, terminar su mandato como alcalde y zafarse de la inhabilidad: en noviembre de 2017, el Consejo de Estado anuló la sanción que le impuso Ordóñez.

De forma paralela, Petro recurrió a instancias internacionales y llevó su proceso a la Corte IDH, tomando como referencia el caso del opositor Leopoldo López, quien fue alcalde del municipio venezolano del Chacao (2000-2008). En 2004, López fue destituido e inhabilitado para ejercer cargos públicos, lo que le impidió lanzarse como candidato a la Alcaldía de Caracas.

En septiembre de 2011, la Corte IDH falló a favor de López, basándose en el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que habla sobre los derechos políticos.

Precisamente, el artículo 23 fue el mismo que la Corte tuvo en cuenta en la sentencia sobre Gustavo Petro, quien ahora insiste en que pasar la Procuraduría al poder judicial sería una forma de cumplir la orden.

Ahora bien, no es la primera vez que propone un cambio de este tipo. El pasado 10 de abril, en plena campaña, ya había adelantado sus planes.

Y tampoco es el único en hacer una propuesta de este tipo. Sergio Fajardo, en campaña, también lo planteó, así como la senadora Angélica Lozano. “Esta es una entidad muy atípica. En otros países se llama Procuraduría a lo que aquí equivale a Fiscalía. Un ente disciplinario como el nuestro, que existe hace 191 años y no fue creado por la Constitución, es un ente que sobra, pues es un fortín burocrático”, dijo Lozano, hace un año, a Blu Radio.

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El largo camino para reformar la Procuraduría

Para adelantar un cambio como el que plantea el presidente electo, hay que tramitar una reforma constitucional, que debe pasar ocho debates en el Congreso para ser aprobada. No será un proceso rápido e incluso podría tardar todo el gobierno de Petro.

“Es una reforma constitucional, tiene un tiempo de dos vueltas legislativas y, por tanto, se va a atravesar en el actual mandato de la Procuraduría. Yo esperaría que fuese una vez termine el mandato de la actual procuradora”, dijo Petro, este martes, a W Radio.

Margarita Cabello Blanco asumió como procuradora en enero de 2021, de modo que estará en el cargo hasta 2025. Ese sería el momento en el que estaría lista la reforma a la Procuraduría, según las estimaciones de Petro.

El presidente electo también ha hablado que esto se haría con una transición para no dejar en la calle a los funcionarios de la entidad. Actualmente, la Procuraduría tiene 5.563 empleados de planta –incluidos los 1.208 nuevos cargos que creó Cabello Blanco en plena Navidad de 2021–. Esa nómina cuesta cerca de un billón de pesos (900.446 millones de pesos, para ser exactos).

En ese sentido, a partir de lo que dijo Petro en W Radio, se podría concluir que esos más de 5.500 pasaran a la nueva Fiscalía Anticorrupción. Aunque hay otras personas que consideran que la experiencia de esos funcionarios podría aprovecharse para reforzar entidades como la Contraloría General.

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Si el presidente electo decidiera empezar a tramitar esta reforma tan pronto se posesione, podría tener éxito gracias a las mayorías que ha logrado en el Congreso. Tendría, incluso, el respaldo de partidos como Cambio Radical, pues su líder, el exvicepresidente Germán Vargas Lleras, ya planteó que ese es un punto de coincidencia con Petro.

Pero si espera a que Cabello Blanco termine su gestión, Petro podría perder la gasolina que ahora tiene en el Legislativo. Además, según Rodrigo Uprimny, es clave empezar el trámite para echar para atrás la reforma que le dio poderes judiciales a la Procuraduría.

¿Qué hace la Procuraduría?

La Procuraduría General fue creada oficialmente en 1830, aunque la figura ya había aparecido en 1819, durante el Congreso de Angostura. Inicialmente, se concibió como un ministerio de lo público, aunque después le añadieron varias funciones.

El mayor cambio llegó con la Constitución de 1991 y la creación de la Fiscalía General de la Nación.

Actualmente, por definición, la Procuraduría es “la entidad que representa a los ciudadanos ante el Estado”, por lo que interviene en procesos judiciales “en defensa de los derechos humanos y las garantías fundamentales”.

Otras funciones son “vigilar el actuar de los servidores públicos”, “iniciar, adelantar y fallar las investigaciones que por faltas disciplinarias se adelanten contra los servidores públicos y contra los particulares que ejercen funciones públicas o manejan dineros del Estado”, como bien se consigna en su página web.

Para varios juristas, muchas de esas funciones redundan con las que hacen otras entidades, como la Fiscalía, de modo que no tiene sentido que la Procuraduría las lleve a cabo.

“Con la Constitución del 91, se introdujeron cambios que hacían ya innecesaria la Procuraduría porque sus funciones ya son ejercidas por otros órganos. Por ejemplo, la función de promoción de derechos humanos, y podría asignársele función de intervención judicial en ese sentido, la hace la Defensoría del Pueblo”, explicó Rodrigo Uprimny, investigador de DeJusticia, a Diario Criterio.

“La función sancionatoria la hacen las propias instancias con sus oficinas de control interno para las faltas disciplinarias, y si las faltas disciplinarias son muy graves, pues son delitos, y para esos delitos están la Fiscalía y los jueces“, añadió.

“Y la función de intervención judicial tenía sentido cuando no había, en el proceso penal, quien sustentara la acusación penal; la tenía que hacer un juez de instrucción aislado, pero no había un organismo fuerte que la sustentara y la Procuraduría cumplía un poquito ese papel. Pero existiendo ya la Fiscalía, no tiene sentido: la función de acusación la hace la Fiscalía; la función de defensa, el sindicado, y las garantías judiciales las hace el juez”, precisó.

De acuerdo con Uprimny, las gestiones de Alejandro Ordóñez y Margarita Cabello Blanco han demostrado que la Procuraduría se puede usar para la persecución política debido a las facultad que tiene para suspender o destituir sin que haya fallos judiciales de por medio.

Sin embargo, para Mireya Camacho, doctora en derecho, el tema de los derechos humanos sí genera cierta preocupación ante la posibilidad de que eliminar la entidad e integrarla a la rama judicial. “Lo que sería menos conveniente es que pierda esa función de representar los intereses de la sociedad (…) Su función preventiva frente a la violación de derechos humanos y las directrices que hace sobre las personerías municipales también se desdibujaría si se incluye dentro de un poder judicial”, dijo Camacho a Diario Criterio.

Así las cosas, la posible reforma podría incluir un apartado para darle más dientes a la Defensoría del Pueblo para que asuma esas funciones de derechos humanos, si se tiene en cuenta que la Defensoría “ya está legitimada y consolidada”.

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“Una de las cosas que siempre se ha dicho es que, por estar bajo la suprema autoridad de la Procuraduría, la labor de la Defensoría no es de representar los derechos o los intereses de la sociedad o esa labor de prevención de derechos humanos que sí tiene la Procuraduría. La Defensoría solo tiene un rol de promoción y divulgación de derechos”, precisó Camacho.

¿Eliminar o reformar?

Al presidente electo le falta precisar la propuesta sobre la Procuraduría. Para Uprimny, la idea de volverla una Fiscalía Anticorrupción aún es ambigua. Y tampoco es claro que la eliminación sea la única para cumplir con el fallo de la Corte IDH.

Supresión de Procuraduría es buena opción, con traslado de sus recursos, funcionarios y algunas competencias a otras entidades. Pero también puede pensarse en achicarla radicalmente y precisar sus funciones, como ha propuesto @cuervoji (5/8)https://t.co/mRFnaUC2Fw

— Rodrigo Uprimny (@RodrigoUprimny) July 5, 2022

Según Jorge Iván Cuervo, profesor de instituciones políticas en la Universidad Externado, la Procuraduría no debería eliminarse, pero sí someterse a una “reingeniería necesaria”. Por ejemplo, Cuervo plantea que ni el presidente ni las cortes intervengan en la elección del procurador general, y que esta se haga en el Congreso “en un concurso público, previa selección de antecedentes y perfiles“, y que universidades y organizaciones sociales definan esos parámetros.

El docente propone quitarle a la Procuraduría la facultad de sancionar a funcionarios de elección popular, pero se le podría dar la posibilidad de “acusar disciplinariamente a alcaldes, concejales, gobernadores y diputados ante la sala penal de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, para que allí se defina la sanción”.

Sin embargo, de acuerdo con Cuervo, “la Procuraduría General de la Nación debe conservar plenos poderes sancionatorios” cuando se trate de funcionarios no elegidos por voto popular. “Los índices de corrupción son tan alarmantes que esta labor no puede dejarse en cabeza de las oficinas internas, que están sometidas a toda clase de presiones y limitaciones para ejercer su labor con independencia y eficacia”, indicó el docente en una columna de Razón Pública.

Así mismo, se podría fortalecer la Defensoría del Pueblo respecto a su labor de derechos humanos para que la Procuraduría se dedique “casi exclusivamente a los temas de la integridad en la función pública, el cumplimiento de las leyes, actos administrativos y decisiones judiciales, y la lucha contra la corrupción”, dijo Cuervo.

Más allá de estas voces, solo hasta que se conozcan los detalles de la propuesta de Petro se sabrá si habrá cabida para hacer ajustes que le apunten a eliminar completamente la Procuraduría o reformarla.

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